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　　1924年10月23日﹐正當直奉戰爭進行至直方勝利在望的關鍵時刻﹐本屬直系陣營的馮玉祥班師回京﹐發動政變﹐控制都城﹐囚禁總統﹐組成以黃郛為總理的攝政內閣。數日之後﹐黃郛攝閣以大總統名義向溥儀出示《修正清室優待條件》﹐宣佈永遠廢除皇帝尊號﹐將其逐出宮禁﹐並將皇室優待費由原定每年400萬元改為50萬元。
　　這場政治變故﹐被部分當事人和一些史家稱為「首都革命」﹐認為是在完成辛亥革命的未竟事業。雖然馮玉祥的行為能否稱得上「革命」一直有人表示懷疑﹐但所激起的劇烈政治思想震盪及產生的深遠歷史影響卻不容忽略。「首都革命」甫發﹐一場激烈的有關清室優待條件的法律性質之爭便隨之展開。參加論爭者主要包括胡適以及站在其對立面的周鯁生､王世傑､周叔禺､馬敘倫､周淦､錢玄同､李書華､李宗侗等人。一些事件當事人如段祺瑞､王正廷､唐紹儀､莊士敦也捲入爭論。清室方面﹐寶熙以內務府名義致函北上至京的孫中山﹐辨析優待條件性質﹐請求維持原案。孫中山則通過秘書處發表聲明﹐表示立場。社會上﹐有關討論更為熱烈﹐支持者成立了「反對清室優待大同盟」﹐聲援政變後組建的臨時政府﹐反對者亦通過各種方式表達不同意見。優待條件修改的影響甚至及於國外﹐一些自認為與此有關係的國家紛紛向攝政內閣詢問緣故﹐表示關切。
　　學術界對這一重大問題的研究不乏其人。除當時學者從學理事實兩面展開爭論之外﹐1942年曾有學者發表專論﹐詳述顛末。以後數十年﹐國內外越來越多的學者意識到這一問題研究的重要性﹐相繼參與探討﹐推出大量論著。其中吳瀛的《故宮塵夢錄》﹐吳相湘的《清帝退位與出宮經過》﹐胡平生的《民國初期的復辟派》等著作﹐鉤沉史料﹐還原歷史﹐對於釐清事件真相頗具參考價值。近年來中外學者發表的大量學術論文﹐從問題探討角度﹐展開思考﹐提出新見﹐亦富啟發意義。
　　不過儘管既有研究對釐清事實作了必要的鋪墊﹐卻也存在明顯缺憾。主要問題在於脫離優待條件訂立過程﹐僅憑頒布者身份及條件內容判斷其性質﹐頗類離開程序談實體﹐言雖雄辯﹐卻鮮得要領﹔對於清室「違約」的指控未能聽取受控方辯解﹐且很少注意到民國政府其實也沒有遵守條件規定這一事實﹔對優待條件修改是否「合法」與攝政內閣本身「合法性」的關聯﹐缺乏起碼的研究照應﹔在研究方法上﹐即便綜合性差強的學者﹐也多為分別研究優待條件的訂立或修改﹐很少將其作為一個完整的歷史存在來認知。凡此種種﹐導致當時各界激烈爭論的優待條件的法律性質與違約責任問題﹐至今仍然懸疑﹐無以定讞。
　　有關爭論始於胡適給攝政內閣的一封抗議信。1924年11月5日﹐即事變發生當天﹐胡適致函攝閣外交總長王正廷說﹕「先生知道我是一個愛說公道話的人﹐今天我要向先生們組織的政府提出幾句抗議的話。今日下午外間紛紛傳說馮玉祥將軍包圍清宮﹐逐去清帝﹔我初不相信﹐後來打聽﹐才知道是實。我是不贊成清室保存帝號的﹐但清室的優待乃是一種國際的信義﹐條約的關係。條約可以修正﹐可以廢止﹐但堂堂的民國﹐欺人之弱﹐乘人之喪﹐以強暴行之﹐這真是民國史上的一件最不名譽的事。」。
　　4天後﹐該函發表在北京《晨報》上。胡適在函中除表達對馮軍違反道義､以強凌弱的「抗議」外﹐還對清室優待條件做出系「國際條約」﹐關乎「國際信譽」的性質判斷。由於胡適新文化運動領袖的特殊身份和近期與溥儀過從甚密的各種傳聞﹐其將信函公諸報端無異惹火燒身﹐很快引來各方面的嚴厲批評﹐並觸發了一場激烈的優待條件的法律性質之爭。耐人尋味的是﹐出來向胡適挑戰者首先是胡適的北大同事。
　　胡適信函刊出一周後﹐北大物理系教授李書華､法文系教授李宗侗聯名致函胡適﹐除對廢除溥儀帝號並將其逐出宮禁表示「絕對贊同」外﹐也表達了對優待條件性質的認知﹐指出﹕「清室優待條件﹐乃非牛非馬﹐不倫不類﹐古今中外獨一無二的一種條件。這是民國對於清廢帝的關係﹐與國際條約的性質﹐當然不能相提並論。」。
　　如果說二李只是以信函交換意見﹐周鯁生､王世傑､寧協萬等人發表在正式刊物上的意見則將爭論上升到學理層面。事變發生翌月﹐北大政治系教授周鯁生在《現代評論》上發表文論﹐就修改優待條件是否合法展開討論﹐認為要解答這一問題﹐須辨清室優待條件的性質。若是國際條約﹐片面改廢當然會發生違反法律義務的問題﹐但優待條件並非國際條約﹐因條約是「國家間的契約」﹐清室不是一個國家﹐與民國並未立於「對等立約之地位」﹐故國際條約說不能成立。
　　與周鯁生一樣﹐北大法律系教授王世傑也不認同胡適的說法﹐他專門寫了《清室優待條件的法律性質》一文﹐申論己見。認為一種協議是否構成國際條約﹐須看締約各方是否享有締約資格。享有締約資格者雖不限於獨立國家﹐但若不具此資格﹐則須經一個或數個獨立國賦予。清室既非獨立國家﹐亦未經任何獨立國家賦予締約國資格。若強認優待條件系國際條約﹐只能假定清室為大清帝國﹐假定優待條件為大清帝國與中華民國締結的條約。但在同一中國土地上﹐豈能同時存在中華民國與大清帝國兩個獨立國家？此一假定不能成立﹐一目瞭然。
　　以研究國際法見長的北大及北京法政大學教授寧協萬也不認同「國際條約說」﹐在讀到胡適致王正廷的信函後﹐他應邀到中央大學講演﹐特意從國際法角度對優待條件是否為國際條約做了分析。指出﹕所謂條約(treaties)乃國家與國家締結﹐經代表國家主權的元首批准成立的法律文件﹐其成立之要素有二﹕第一﹐須當事方皆為國家﹔第二﹐批准條約者為代表國家主權的元首。而所謂國家﹐須具備領土､國民､主權三要素方能成立並因此成為國際法上的主體﹐同時始有代表國家主權的元首履行條約之批准。辛亥鼎革後之宣統帝無領土､無人民､無政權﹐已喪失作為國際法上主體之資格﹐故不能為締結條約之當事者。以此衡量﹐優待條件不是國際條約﹐應無疑義。
　　在優待條件性質判斷上﹐周鯁生的觀察視野相對較寬﹐意見也較獨特﹐認為就實質而言﹐優待條件不過是民國在新舊交替情勢下﹐作為政治善後的權宜辦法﹐對國中一姓人給予的「特典」﹐這是「片面的恩惠而非雙邊的協定」。周鯁生指出﹐優待清室的做法﹐在世界歷史上唯有義大利的「教皇保障法」(Law of Guarantees)可與倫類。但羅馬教皇的地位和清帝不同﹐教皇不是「亡國之君」﹐而是世界第一大宗派首領。取消「教皇保障法」有傷羅馬教國家的情感及利益﹐而修改清室優待條件純屬民國內政﹐無與他國﹐沒有國際干涉的餘地。兩者形式相似﹐實質則截然不同。周氏認為﹐無論從何種角度考慮﹐均可斷言民國修改清室優待條件並非不合法的行為。
　　周鯁生的「特典」說﹐得到曾為北大教授且兩度擔任教育部次長的馬敘倫的呼應。馬氏認為﹐「優待條件」從名詞上觀察﹐可確定為辛亥鼎革之際民國以清帝能及時讓出政權許予的一份「優越之禮品」。王正廷也提出與馬氏近乎相同的意見。但王世傑對將優待條件類比「教皇保障法」﹐稱其只是一種政府「特典」的說法不表贊同﹐而傾向作「公法契約」的性質界定。認為這類契約與「私法契約」相對待﹐就成立手續而言﹐須經當事各方之「合意」﹐與可單憑國家自由意志決定變更的普通法律､命令不同。優待條件一方面系因清室承諾退位而成立﹐一方面又無須清室同意始能變更及廢止﹐故可視為「公法契約」之一種。
　　寧協萬的思路比較獨特﹐他從文字概念入手進行辨析﹐指出「條件」二字﹐可作「條例」解釋﹐亦可理解成「規則」﹐據此得出優待條件純係一種「國內規則」的結論。或許是對「規則」說的修正﹐北師大的班延兆則表達了優待條件是「法律」的不同意見。認為法律的制定與取消﹐須經正當手續﹐故應先行修改或廢除該條件﹐再讓溥儀出宮﹐不當先驅他出宮﹐再議修改或廢除。顯然優待條件的修改存在程序不合法的問題。自稱是「班君朋友」的川籍學者周淦提出異議﹐認為制定法律須經國會議決及行政元首公佈程序﹐而優待條件的制訂並非如此﹐只是「滿清和民國兩方面代表協商﹐由中華民國政府公佈」。既然沒有經過立法程序﹐當然不叫法律﹔既非法律﹐修改與廢除也就無須依照法律立廢之程序。
　　從長時段觀察﹐這次爭論可看作張勳復辟失敗後﹐各界人士就應否修改或取消優待條件所作討論的繼續。以「國際條約」說為例。1917年4月憲法會議開會﹐就有議員表達優待條件「屬締結條約性質」的意見。一年後﹐副總統馮國璋則表達了因無「兩國對待」﹐條約說不能成立的相反主張。可見此說無論正反﹐均早有所本。而「法律說」及其駁論也並不新鮮。1918年初﹐黎伯顏曾撰文辨析﹐說法律以制訂人類共同生活規範為原則﹐必與一般人民或特殊階級全體成員有關係而後生約束效力。優待條件僅與清帝及皇室發生關係﹐故「法律說」不能成立﹐充其量只是國家限制自己統治權或賦予清室某種特權之宣言。所謂「賦予特權之宣言」與周鯁生的「特典說」及馬敘倫的「禮品說」如出一轍。
　　不過﹐因此番論爭是在優待條件業已修改之後發生﹐與此前只是為修改造輿論性質不同﹐討論的深度和激烈度也不可同日而語。在這場論爭中﹐反方明顯居於優勢﹐不僅在優待條件是否「國際條約」的辨析上力挫對手﹐佔盡風頭﹐而且從法理層面提出公法契約､國家特典､政府規則､法律命令幾種不同意見。雖然針對胡適的駁論基本都是「負判斷」﹐直接涉及性質的論證又五花八門﹐未能達成共識。但這些多少自相牴牾的不同意見﹐也都構成胡適主張的邏輯反證。而一向自負的胡適在論戰開始之後很快陷於「失語」狀態﹐明顯居於下風。在發表引發爭論的言論之後﹐面對激烈的反對言論﹐除表示「各有所見﹐不能強同」之外﹐未見在優待條件性質上對群起攻之的不同意見做出反訴。
　　然而儘管反方觀點甚辯﹐卻也留下許多懸疑未決､需認真辨析方能明確的問題﹐主要包括﹕
　　1.優待條件真是民國政府單方面制訂的嗎？如果是﹐如何解釋談判過程中兩方反覆討價還價的現象？若不是﹐又為何僅以民國政府的名義公佈？既以民國政府名義公佈﹐還能具有雙邊協議的性質嗎？
　　2.優待條件是不是法律文件？其訂立及頒布是否遵循了法律文件成立必須經過的立法程序？如果系經嚴格的立法程序制訂並公佈﹐能夠不是法律嗎？如果不是﹐理由何在？如果是﹐又屬哪一層級的法律文件？
　　3.優待條件究竟是民國「施與」遜清皇帝的「片面恩惠」還是民清兩方為達成南北統一商訂的交換條件？如果是施與﹐為何處於嚴重政治､經濟與外交困境中的民國還要做出如此重大的付出？如果是交換條件﹐論戰中反方所作性質界定還能成立嗎？
　　所有這些懸疑問題﹐都與優待條件的性質存在本質關聯﹐而對該條件訂立程序的考察﹐是釋惑解疑的基本前提。
　　除了內容規定性之外﹐法律文件的性質很大程度上是由文件訂立過程中遵循的程序決定的。程序必須合法﹐而程序合法首先取決於文件訂立者的資格。清室優待條件是在辛亥各省獨立的背景下﹐由南北兩方代表經艱苦談判﹐作為清帝退位的對應條件達成的。兩方代表資格的合法性應無可置疑。南方代表伍廷芳是由獨立11省代表團「公舉」﹐持有民國政府頒發的「全權議和大使」委任狀。北方議和全權代表為唐紹儀﹐系北京內閣「特派」。談判地點在上海南京路市政廳﹐第一次會議首項議程為談判代表在市政廳相會﹐「由兩方代表交換驗文憑」﹐已驗明「全權代表」的資格與權限。雖談判中一度出現北京內閣聲明唐紹儀越權﹐但也只能理解成一種談判手段。「全權」者焉能「越權」？故南北雙方不久都認同了對方的代表資格。
　　身份權限確定﹐談判隨之開始。考察優待條件的形成過程可知﹐雙方曾經長時間的接觸磋商﹐討價還價﹐最後達成妥協﹐絕非單方面將意志強加對方。以優待條件草案的提出為例﹐談判桌上的草案雖系南方提出﹐但北方也在運作此事。如汪榮寶就曾草擬條件﹐通過徐世昌向袁世凱建白。談判開始後﹐袁世凱的親信靳雲鵬派廖宇春赴南京與黃興的密使顧忠琛秘密交涉﹐雙方商議的五項條款中第二項就是「優待清皇室」。至於段祺瑞､馮國璋等北方軍人及駐京蒙古王公阿穆爾靈圭､那彥圖等向伍廷芳提交的優待條件各款﹐更是表達了北方軍人及滿､蒙上層的意願。
　　實際談判過程中﹐雙方也都申明了各自的主張。如所周知﹐「優待條件」的締結前提是清帝退位﹐前提既定﹐雙方所爭轉而集中在清帝退位如何表述﹐退位後溥儀的稱謂﹐是否仍居宮禁以及優待費額度等問題上。北方對草案中「清帝遜位」的表述不滿﹐提議改為「致政」或「辭政」﹐而南方則堅持「退位」或「遜位」。在溥儀的稱謂及居所上﹐南方主張稱「讓皇帝」﹐「移居頤和園」﹐而北方則主張「保留尊號」﹐「仍居宮禁」﹐互不相讓。在這種情況下﹐伍廷芳提議變通。後來通過的優待條件實際上是南､北兩方意見的折中。
　　立法程序的最後手續是立法機關議決與最高行政機關簽署公佈﹐這是雙邊協議具有法律性質的重要依據。就民國方面對優待條件草案的議決而言﹐前述實體談判雙方大致「合意」後﹐伍廷芳於1912年1月中旬將優待條件草案提交袁世凱﹔袁內閣磋商兩周後提出修正案﹔伍廷芳接到修正案﹐即派汪精衛前往南京請孫中山審閱草案修正部分﹐然後以臨時政府名義提交南京臨時政府參議院討論議決。
　　2月3日﹐臨時參議院開會審議優待條件。會議符合法定開會人數。與會參議員「逐條逐款討究」全部條款﹐對多數款項都有修改﹐其中甲條第一至第三款的改動明顯採納了北方意見。值得注意的是﹐為求周全﹐參議院對修改後的草案特留預案。如對修改後的第一款特加說明﹐表示「若不獲已﹐便改為大清皇帝遜位之後其尊號仍存不廢﹐以待外國君主之禮相待」﹔對第二款亦要求「電復時須以減少之數告之﹐必不獲已﹐至多亦不得過四百萬元之數」﹐明顯表現出妥協權變傾向。審議結束﹐「主席用起立表決法﹐全體可決審議會之議決」。臨時參議院對優待條件逐條審議與表決通過﹐證明該條件在南方系經嚴格之立法程序﹐方才確立。
　　對立法機關參議院議決通過的優待條件﹐南方行政首腦孫中山､黎元洪均表認同。條件草案見報後﹐北面招討使譚人鳳､廣東都督陳炯明等人曾強烈反對。為此孫中山致函譚人鳳等﹐強調「優待條件曾由參議院公決」﹐希望「竭力維持﹐協同贊助﹐以匡大局」﹐認定該條件系經立法機關議決﹐程序合法。黎元洪復電伍廷芳﹐明確表示「優待清帝條件﹐於共和主義毫無妨礙﹐敝處極表同情﹐即令各省反對﹐亦不過為外交之後勁﹐非與公為難也」。立場亦十分明確。退一步言﹐即便沒有孫中山､黎元洪表態﹐從法律上講﹐握有「全權議和大使」委任狀的伍廷芳也完全可以代表孫中山､黎元洪確認所議優待條件。談判中南方對袁世凱所謂唐紹儀「越權」議定事項無效的說法予以駁斥﹐可為反證。而優待條件達成後由民國政府送往在華主要國家公使﹐以昭誠信﹐系該條件作為法律文件最後程序(公佈)的完成。
　　北方對優待條件的審批也極為嚴格。梁士詒致唐紹儀密電透露﹐隆裕太后曾專門召開御前會議﹐與王公大臣「逐字逐句討論」該條件。會上太后執意堅持､言之再三者﹐一為保留「大清皇帝尊號相承不替」十字﹔二為不用「遜位」二字﹔三為須用「仍居宮禁」或「日後退居頤和園﹐隨時聽便居住」等文字。表示此三層若辦不到﹐礙難宣佈共和﹐務必勸伍廷芳遷就。《申報》報導說﹕此項條件由清太后再三斟酌﹐親筆增減數款﹐其甲項之第二至六款及第八款﹐以及乙項之第一款﹐皆由清太后增加或刪改字句﹐而第三四五六4款﹐尤為其注意。隆裕太后也曾對反對者表示﹕「此項條件乃自我提出﹐此時已無可更動之理﹐況亦無可更動之處。」由於北方堅持﹐2月9日伍廷芳復電袁世凱﹐同意改「清帝」為「大清皇帝」﹐歲用改為「四百萬兩﹐俟改鑄新幣後改為四百萬元」。幾乎完全接受了隆裕太后最後的修改(亦可理解為妥協性使用了南方參議院的預案)。12日袁世凱復電伍廷芳﹐稱已於11日「奉旨允准」。有關清帝退位及優待條件的談判至此方告結束。
　　南､北兩方對優待條件的審議批准過程證明﹐該條件絕非未經立法程序率爾頒行的單方面政府文件﹐以往研究者嚴重忽略了這一昭彰的歷史事實。
　　在內容實體上﹐雙邊政治協議構成法律文書的重要條件是對立約雙方均有大致對等的權利義務規定。胡適的論戰對手認為優待條件只是民國單方面的恩惠或特典﹐意謂無對等的權利義務規定﹐卻忽略了民國給予清室優待的對應條件是清帝退位並贊成共和。如果不是孤立看待優待條件﹐而是將其與退位詔書合觀﹐問題會看得十分清楚。人們習慣上所稱的「清室優待條件」實際上是「清帝退位後之優待條件」﹐清帝頒詔退位與民國給予優待互為前提﹐兩者合璧﹐方構成南北雙方完整的政治契約。在此契約關係中﹐清室因付出放棄統治權的代價(雖系被迫﹐卻也難能)﹐故得享受民國優待之權利﹔民國則因受益清帝讓權﹐實現了在共和國體下的南北統一﹐避免了大規模流血﹐故給予相應報償。北京蒙古聯合會電稱﹐皇室順應民情讓出政權﹐「按之報施之道」﹐應格外尊崇盡禮﹐以厭四方觀聽﹐就連孫中山也將優待清室表述為「報酬」﹐可見優待條件是民國單方面施與清室恩惠的說法﹐有違事實。
　　不唯如此﹐談判期間南北雙方對局勢的判斷與應對舉措亦賦予優待條件雙邊政治協議的性質。中華民國是革命建國而非朝政禪讓﹐但這並不意味著清帝退位對於民國國家建構未發生作用。辛亥政權鼎革之際﹐民主共和雖為大勢所趨﹐清朝統治傾覆不可避免﹐但控制北方數省的袁世凱輔佐清政府作困獸之鬥的可能性仍存。軍事上﹐因力量相對袁世凱軍隊不具優勢﹐南方能否獲勝很大程度上將取決於袁世凱的立場。
　　鑒於袁世凱態度暖昧﹐南方曾著手擬訂作戰方案。但若戰火重開﹐南方並無絕對勝算。關鍵在於段祺瑞與清廷的關係難以測度。清帝最後同意退位﹐與段祺瑞聯絡北方64位統兵大員通電贊成共和有關﹐但段祺瑞的態度最初並不明朗。伍廷芳1912年1月30日致孫中山黃興電稱﹕「段祺瑞雖贊共和尚為袁世凱用﹐若我正式宣戰﹐段祺瑞之態度當如何？亦須顧忌。」伍廷芳的顧慮其實也是黃興等人的顧慮。黃興在漢陽失守之後曾「縱身投水」﹐險些與「波臣為伍」﹐他十分害怕袁世凱像當年曾國藩消滅太平天國那樣搞垮革命﹐願意送「他一個民選總統」﹐原因正在於此。
　　在這種情況下﹐優待條件的簽署無疑對南北雙方都帶來了實際利益﹐體現的是政治上的互惠關係。若論得失﹐應該是南方得大於失﹐而北方是失大於得。蓋清廷從此結束長達267年的統治﹐丟掉政權﹔而民國則兵不血刃﹐將統治權擴展到北方﹐對蒙藏問題的解決也提供了有利條件﹐五族共和﹐差強實現。這種給雙方都帶來實際利益的優待條件﹐豈是民國單方面施與清室的恩惠？
　　關於優待條件的法律關係構成﹐可將南京臨時政府視為政治契約關係中的甲方﹐將清政府視為乙方。因政府運作需人﹐故南方的法定代表為孫中山﹐北方的法定代表為清帝。又因清帝沖齡﹐未能親政﹐且攝政王辭職﹐在責任內閣制度下﹐朝政實際為內閣總理大臣運作﹐故可將袁世凱視為北方法定代表的指定代理人。與優待條件呈「對待」關係的清帝退位詔書有袁世凱的「副署」﹐可證此點。但與一般雙邊協議或政治契約制訂過程中法定代表相對固定不同﹐因政治劇烈變動﹐在清帝頒詔退位､袁世凱表示贊成共和並成為統一的民國大總統之後﹐這種在談判過程中結成的法律關係倏然變化。北方代理法定代表袁世凱搖身一變﹐成為重組後集南､北勢力於一體的民國的法定代表﹐雙邊關係由顯性變成隱性﹐出現形式上只是單邊頒行這一畸變。但無論顯隱﹐優待條件的雙邊性應無可置疑。因而將優待條件與退位詔書一道界定為具有法律性質的南北雙邊政治契約(有類王正廷界定的「公法契約」)﹐應該大致說得過去。
　　至於優待條件屬哪一層級的法律文件﹐可從該條件成立前後各方的認知及促其「入憲」的努力中窺見大概。汪榮寶在南北談判時曾私擬包括優待皇室在內的「媾和條款」﹐其中第九條為「本約與民國憲法有同一之效力」﹐表達了部分時人的期待。1914年召集約法會議﹐為將優待條件納入約法﹐袁世凱曾向國會提出咨文﹐詳述理由。1916年9月憲法會議開會﹐國會議員王謝家､魏肇文､李振鈞分別提案﹐主張比照「巴西給比特維年金例附入憲法」之例﹐將優待條件加入憲法。1917年1月15日﹐遜清內務總管世續宴請政團要人﹐席間徐世昌發表演說﹐建議把優待條件加入憲法﹐以免因袁稱帝敗亡致使優待條件失去保障。同年2月26日﹐副總統馮國璋致函眾議院﹐請將優待條件加入憲法﹐以杜倡言復辟者反側。1924年政變發生後清內務府致函孫中山稱﹕「優待條件為民國產生之根本﹐自宜雙方遵守﹐垂諸無窮」﹐將其界定為奠定國家根本的文件。
　　因政局動盪﹐所有這些努力均未取得最後成功﹐但對探明優待條件的法律性質卻有重要參考價值。由於時人有此認知﹐優待條件雖未人憲﹐卻寫進了帶有根本法性質的《中華民國約法》。最後通過的《約法》第65條規定﹕「中華民國元年二月十二日所宣佈之大清皇帝辭位後優待條件､清皇族待遇條件､滿蒙回藏各族待遇條件﹐永不變更其效力。」1914年印行的民國《法令全書》載有皇室及滿蒙回藏優待條件全文﹐該書將優待條件列為第一類民國法令﹐憲法及附件﹐其中憲法為第一章﹐優待條件為第二章﹐多少體現了袁世凱「容當列入憲法」的意味。負責刊印該全書的是民國官方印鑄局﹐亦可見其在民國法律中的地位。如果優待條件對南北統一､民國創建產生過重要作用﹐可以作為形成中的憲法(約法)附件存在﹐雖不能倫比憲法或約法﹐其在法律層級上也應高於普通法。
　　這涉及對民國「法統」的認知與選擇﹐歷史當事人因利益關係不同固然各有取捨﹐但研究者卻不能囿於《臨時約法》「法統」﹐作繭自縛﹐因該約法畢竟是「臨時」性質的法律文件﹐其被正式約法取代乃勢所必然。如果不以人廢法﹐則後起之《中華民國約法》既經約法會議這一「造法機關」按法定程序制訂(《臨時約法》賦予臨時大總統提議修改約法之權)﹐其以附件方式對優待條件所做性質界定﹐不應漠視。退一步言﹐即便該約法因袁世凱稱帝而被棄置﹐也無將優待條件一併廢除或不經法律程序就做修改的道理﹐因該條件系由與袁政府對立的南京臨時參議院經嚴格法定程序審定的。
　　若對優待條件的法律性質能達成共識﹐討論攝政內閣修改優待條件有無法律依據以及判斷究竟誰在違約﹐也就有了一個新的基礎。
　　界定優待條件規範的是雙邊政治關係﹐以此為認識前提﹐追究違約責任就不能只關注清室方面的作為。毋庸諱言﹐清室在優待條件頒布之後時常爽約﹐然而正如清室未能嚴格遵守約定一樣﹐民國方面的違約情事也司空見慣﹐其中拖欠優待費問題尤為嚴重。按優待條件規定﹐清室優待費為每年400萬兩﹔民初幣制改「兩」為「元」後﹐將銀兩摺合銀元發放。大致說來﹐在袁世凱擔任大總統的頭兩年﹐優待費尚能全額支付。其時國家財政已感窘迫﹐但袁世凱以節省其他開支､甚至自停年俸以為倡導的方式﹐儘可能履行承諾。
　　但1914年之後欠款成為常態﹐且呈每況愈下趨勢。欠款數額說法不一。莊士敦說﹕「優待費並非按期如數支付﹐到1924年底優待條件修改時﹐欠款已達數百萬元。」遲雲鵬說﹕「優待費雖定年金400萬﹐十餘年來因國庫支絀﹐實發不及二成。」與莊士敦「欠數百萬」的說法相較﹐遲雲鵬「實發不及二成」的估量或稍過﹐但欠款嚴重則是事實。支持其夫君修改優待條件的沈亦云也承認﹐民國因財政困難﹐每年400萬元優待費﹐「積欠未嘗照付﹐清室實亦未得實惠」﹐被迫以出賣古物維持局面﹐徒為一班「寄生蟲」從中利用﹐「於民國清室兩虧」。沈亦云出此言﹐意在證明其夫君主持的攝閣將優待費改為50萬元是「切實辦法﹐而非過分」﹐卻於無意中透露出民國政府拖欠優待費的嚴重情況。
　　然而除沈亦云出於為其夫君辯解之需而提及外﹐對民國方面違反協議嚴重欠款的事實﹐主持和支持修改優待條件者都極力迴避﹐完全站在維護民國政治的立場來證明修改優待條件理由充足。其論證主要是從法理和事實兩方面展開﹕法理上﹐他們認為優待條件本身「違憲」。周淦曾根據「命令不能牴觸法律﹐命令牴觸法律﹐命令無效﹔法律不能牴觸憲法﹐法律牴觸憲法﹐法律無效」這一原則指出﹐優待條件賦予清帝繼續享有尊號並撥巨款供其享受﹐與《臨時約法》第五條「中華民國人民一律平等﹐無種族階級宗教之區分」相牴觸﹐如果認優待條件為法律﹐則該條件應歸無效。周淦的論證前提是優待條件為普通法。然而正如上文業已論證的那樣﹐優待條件在日益高漲的入憲聲中已被列入約法附件﹐多少帶有「建國根本」的法律色彩﹐且經約法規定「永不失效」﹐以「違憲」作為改廢優待條件的理由顯然不能成立。
　　以事實論﹐逼宮改約當事人與支持者申訴的理由主要有三﹕一是皇室未依約遷出宮禁﹔二是溥儀參與復辟﹔三是溥儀願做自由公民。優待條件修改後﹐寶熙､紹英以內務府名義致函孫中山﹐請為維持﹐希復舊觀。孫中山的秘書處奉命復函曰﹕「中山先生對於此事之意見﹐以為由法律常理而論﹐凡條件契約義在公守﹐若一方既已破棄﹐則難責他方之遵守。」該函在列舉清室迄未移宮及參與復辟等違約事實之後指出﹕「綜斯諸端﹐則民國政府對於優待條件勢難再繼續履行。」強調攝政內閣改約逼宮之舉﹐「按之情理法律皆無可議」。然而這並不能讓清室及相關社會人士信服。
　　以移宮為例。人所共知﹐截至政變發生溥儀及其小朝廷確實一直居住宮中。但要指控其「違約」卻缺少法律依據﹐蓋優待條件作為一個法律文件﹐本身就存在嚴重缺陷。該條件中與溥儀出宮最有關係的是甲部第三款﹐但該款約文不明不白﹐「暫居宮禁」之「暫」字過於抽像﹐「日後移居頤和園」之「日後」也含混籠統﹐易生歧義。清內務府在逼宮事件發生後解釋其遲遲未出宮的原因﹐亦以該條件時間限定不明確為口實。從操作角度看﹐優待條件規定了協議的實體內容﹐卻未制訂解釋實體內容和解決爭議的程序條款﹐對協議雙方可能出現的違約行為缺乏遏制規範。因而指責清室逾十三載而未移出宮禁﹐明顯缺乏法律依據。
　　即便撇開時間界定不談﹐對履行條件規定遷居頤和園﹐清室方面也並非一味抵制﹐而是做了諸多遷徙準備。據《時報》載總統府消息﹕清室以移宮之事載在優待條件﹐已允諾民國政府﹐擬於1913年4月遷至頤和園﹐以踐其約。嗣因太后薨逝﹐報經民國總統允准﹐遷宮之事遂以延宕。袁世凱謀劃稱帝期間﹐清瑾､瑜二妃亦曾向袁世凱請求移居頤和園﹐以避免出現中華帝國皇帝與大清帝國皇帝並存的局面﹐未蒙允准。1924年春﹐溥儀以鄭孝胥取代紹英管理內務府﹐鄭孝胥主張踐約﹐派莊士敦負責整修頤和園﹐準備移宮﹐並安排溥儀巡遊頤和園。後因直奉開戰﹐「干戈未戢﹐頤和園遠在郊外﹐恐有不虞﹐而卜居他所﹐財力不易遽副」﹐遂告中止。
　　從清室數次準備移宮可知﹐對優待條件「日後移居頤和園」的規定﹐清室並不完全牴觸。有時未能搬遷﹐系受制於軍閥戰亂﹔有時則與民國政府自身不欲其「亟亟出宮」有關。國民軍兵臨紫禁城時﹐溥儀召開御前會議﹐就國民軍提出的即時出宮展開討論。與會者「僉謂按照民國元年優待條件﹐清室本應移居頤和園﹐只因民國政府不令遷出﹐延遲至今」。說明即便存在違約﹐問題也不全在清室一方。
　　再以「復辟案」為例。1917年張勳擁溥儀復辟是篤定事實。因清帝參與復辟﹐取消優待條件呼聲高漲﹔議員李燮陽甚至以國會提案方式﹐試圖廢除優待條件。
　　然而﹐說張勳復辟與溥儀有關則可﹐判其須負法律責任則不可。一個不能忽略的事實是﹐溥儀當時年僅12歲﹐尚未「親政」﹐屬未成年人﹐對政治､法律均不負責任。事實上﹐當時就有人指出「溥儀童年登極﹐不負政治責任」。在這種情況下﹐以修改優待條件方式追究其在復辟案中的罪責是否恰當？似應考慮。其次是直接當事人已出具復辟與溥儀無關的證言。如張勳就表示復辟一事﹐清帝並未與聞。據鄭孝胥日記載﹐張勳入京覲見溥儀﹐奏稱「恐危及皇室﹐故未敢力主復辟之議」。《字林報》特派記者特訪張勳於其私宅﹐詢問復辟事﹐張勳直言不諱有意復辟﹐卻又聲明﹕「至於清室﹐並未預聞﹐猝然被推﹐實完全出於意料之外。蓋復辟而成﹐則為清室之利﹔若其失敗﹐則由予一人負責。」張勳所言難免包含「護主」之良苦用心﹐但除非找到溥儀與聞其事的確鑿證據﹐否則張勳的表白在法律上仍然具採信價值。
　　為溥儀辯護的不僅是張勳﹐民國不少重要政治人物﹐都將溥儀看作復辟案中受裹挾的可憐人物。如「再造共和」的元勛段祺瑞就把溥儀說成是張勳陰謀中一個被動因而很大程度上是無辜的受害人。鑒於整個復辟過程中基本沒有滿人參與﹐復辟朝廷任命的官員中只有五六個滿人﹐其餘都是漢人﹐連溥偉等「保皇派」也未參與復辟﹐遜清內務府大臣世續因局勢多變﹐從一開始就拒絕加入﹐段祺瑞未懲處皇室﹐而把全部罪過推到張勳身上。張作霖也認為溥儀無辜﹐張勳復辟失敗前夕﹐他決然通電為溥儀辯白﹐主張「優待條件﹐仍當誓共遵守」。繼黎元洪之後出任總統的馮國璋在《大總統令》中稱溥儀「深居宮禁﹐莫可如何」﹐更可證明溥儀在復辟中的悲劇角色。
　　除張勳復辟案外﹐作為修改優待條件依據的還包括溥儀出宮後﹐由攝閣任命的清室善後委員會在清官搜到的康有為､金梁等人「密謀復辟」的材料。
　　康有為「密謀復辟」指控的唯一依據是康有為給溥儀的一封函件。函中康有為詳述了前往各地遊說實力人物贊助「中興」的經過﹐強調﹕「今年為中元甲子﹐又立春為元日﹐三者合苻(符)﹐千年未有。此蓋聖上德苻(符)﹐天祐中興﹐非關人力﹐更非奔走之所能為也。」關於康函所言「復辟」情事﹐台灣學者胡平生分析說﹕「從此函所述遊說經過看來﹐似有誇大之嫌﹔也許這只是康有為一廂情願的錯覺﹐或者是康有為故意誇張﹐藉以堅定溥儀復辟的信念而已。」胡平生所言﹐平實公允。以當事人的浮誇說法作為修改優待條件的理由﹐法律上是否存在問題？
　　退一步言﹐即便康有為所言信實﹐此時他欲建構的已是以立憲為前提的虛君共和制﹐而非以君主集權為前提的立憲君主制。他將這一新主張表述為「君主共和」﹐以區別於前所主張的「君主立憲」及現實中的「民主共和」。在稍後發表的《問全國父老兄弟》書中﹐康有為將其「君主共和」主張做了全面論證﹐指出英國實施的就是這一制度﹐認為此制與「民主共和」相比弊端較少﹐適宜中土。針對激進人士指責其叛逆﹐他辯解說﹕「若叛逆不道等詞﹐乃專制君主自私其國﹐以抑民意者﹐豈共和國所宜哉！」對康有為的主張﹐深諳現代政制的章士釗曾表認同﹐稱「頃過康長素﹐聞復辟之論﹐似亦有理」。蕭公權比較晚清和民國時期康有為的思想﹐也認為他是在「進步」。可見康氏即便真在謀劃「復辟」﹐所為也未可與專制帝制「復辟」畫等號。
　　「金梁復辟案」系清室善後委員會「告訴」的另一要案。該案因金梁的幾道奏摺被清室善後委員會發現而起。1924年春﹐時任遜清內務府總管的金梁給溥儀連上數折﹐先陳「自保､自養」二事﹐復陳」「親政､求才､布德､圖存」四策﹐又「列舉賢才」30人﹐以備溥儀「分別採擇」。三個奏摺被視為「復辟案」的重要證據。然而從奏摺內容上看﹐要斷言這是一起復辟案卻很勉強﹕首先﹐奏摺的關鍵詞為「自保､自養､圖存」﹐這與清室風雨飄搖､朝不慮夕的實際處境適成對應﹐而與復辟旨趣距離甚遠。其次﹐所薦人物大多無關政治﹐除升允和錫良系曾有一定實力的政治人物﹐其他多為社會各界賢能之士﹐其中不少人還是共和國的忠實衛士﹐與復辟根本掛不上關係。再次﹐即便金梁真有復辟意圖﹐其短暫的任期也使其謀劃無以實施﹐流於空談。第四﹐溥儀對金函無任何回應﹐即便金案可以坐實﹐溥儀也無過失。故作為一個將溥儀､金梁等合訴的案件﹐其成立依據並不充分。
　　此案曾由清室善後委員會函催京師高檢廳「嚴辦」﹐溥儀､康有為､金梁､莊士敦被列為「共犯」。從法律程序上觀察﹐修改優待條件在先﹐發現金梁､康有為等人「復辟」材料在後。這意味著當攝政內閣修改優待條件時﹐尚無可以支撐提起公訴的法律證據﹐而事後的「發現」也就很難擺脫「羅織罪狀」的嫌疑。很可能正因如此﹐高檢廳未就「復辟案」提起公訴。高檢廳的桌面理由是案情系段祺瑞執政宣佈大赦令之前發生﹐應歸入大赦一併辦理﹐既已大赦﹐當然毋庸起訴。儘管清室善後委員會以復辟系「顛覆國家」重罪﹐不在赦免之列抗訴﹐高檢廳仍堅持以「案情不在不可赦免之列」為由﹐拒絕立案。在輿論環境明顯對「復辟派」不利的情況下﹐公訴機關態度仍復如此﹐多少折射了攝政內閣修改優待條件面臨的法律困境。
　　悖謬的是﹐為證明改約合理﹐攝政內閣曾聲稱溥儀參與復辟﹐罪在不赦﹐試圖提起公訴。然而在辯解自己將溥儀趕出宮禁合理時﹐他們又一再宣稱溥儀具有新思想﹐願做自由的共和國公民﹐將其囚禁皇宮不人道﹐違反他的個人意願。攝閣成員沒有意識到﹐這兩種說法是很難兼容的。試想﹐一個具有新思想､一心想做共和國自由公民的人如何會成為逆歷史潮流而行的復辟罪犯？退一步言﹐即便這種說法能成立﹐也表明在所訴案件中﹐溥儀「復辟」是沒有主觀故意的﹐揆諸刑事犯罪定義﹐至多只是過失犯罪﹐與具有主觀故意的犯罪不能同科。因而以溥儀參與復辟系犯不赦之罪而修改優待條件﹐理由並不充分。
　　當然﹐清室方面也有違反條件規定的行為﹐如「公書契券仍沿用宣統年號﹐對於官吏之頒給榮典賜諡等﹐亦復相仍不改」。但相對而言﹐作為弱勢一方﹐清室在更多情況下已不是蓄意破壞協議﹐而是擔心協議遭受破壞損及既得利益。鄭孝胥說﹕「聞滿洲皇族所爭者﹐優待條款而已﹐是已甘心亡國﹐孰能助之？」所言道明瞭清室在民國創建後基本用心之所在。
　　比較而言﹐攝閣片面修改優待條件才真正構成對既有政治約定的破壞。這不是說已訂協議不可改廢﹐而是說但凡需要變動﹐都應經由合法程序。攝閣標榜修改優待條件是為了維護民國﹐剷除共和制度下仍存皇帝的「畸形政象」﹐不知其作為已違背共和民主制度下法令改訂的原則﹐即「法律非以法律不得變更或廢止之」。優待條件既經嚴格法定程序在參議院通過﹐其修改也應遵守法定程序。
　　但攝政內閣改約卻未經由這樣的程序﹐基本是秉承馮玉祥的意志單方面擬訂﹐再通過軍事手段､武力威逼﹐強迫清室接受。羅振玉記述說﹕「孫岳開城接納馮軍之晨﹐即於景山架炮﹐直指皇居」﹐造成兵臨城下之勢。11月4日馮玉祥派軍隊將民國保護清室之警察部隊繳械﹐是為採取行動的關鍵一步。11月5日下午馮玉祥向黃郛等人示意「非逐清室出宮不可」﹐算是下達了行動命令。接著鹿鍾麟奉命入宮﹐見到溥儀時聲稱﹕「伊今後是皇帝還是平民？是皇帝﹐我立刻開槍﹔是平民﹐我十分歡迎。」逼宮劇至此開演。… …無須更多記載﹐僅此數條﹐便足以凸顯優待條件修改絕非雙方協商的結果。
　　《修正清室優待條件》擬訂過程中的一些細節更彰顯改約純為單邊行為。負責草擬文稿的張耀曾所擬原稿為﹕「今因大清皇帝欲貫徹五族共和之精神﹐不願違反民國之各種制度仍存於今日﹐茲與民國政府協商修正清室優待條件。」黃郛親筆改定為﹕「今因大清皇帝欲貫徹五族共和之精神﹐不願違反民國之各種制度仍存於今日﹐茲特將清室優待條件修正。」精通法律的張耀曾所擬原稿包含須由雙方協商共同修改的意思﹐而經強調政治的黃郛修改﹐變成清室有此意願﹐民國順其意願修改﹐雙邊變為單邊。所含意蘊﹐殊可玩味。
　　優待條件修改後﹐清室內務府曾致函攝閣﹐聲明條件修改系「出於強暴脅迫﹐欺罔恐嚇之行為﹐法律上不能發生效力」。當初作為北方議和全權代表卻力促清帝退位的唐紹儀亦對馮軍依恃暴力､不按法定程序改約提出質疑﹐有謂﹕「清室遜位﹐縮短革命時期﹐保全人民﹐頗與民國以建設機會﹐故民國亦承認此等優待條件以報之。為中國人民之代表者﹐前既曾與清帝訂立莊嚴條件﹐則惟有遵守之。在未商定新辦法前﹐決不能有所變更也。中國人民若因政治上及他項理由﹐認此項條件有變更之必要﹐亦當以合法之程序表示其意。一國人之橫暴恣肆行為﹐總不可以視作全國人之志願。即令優待條件須有改動﹐亦當寬假時日為之﹐清帝尚未成年﹐必當再寬以二三年﹐俾其準備遷動。今猝然以強力迫令離其住所﹐無論受者為清帝為平民﹐施者皆不免為不擇時不公平不道德也。」唐紹儀所言﹐甚合理法﹐耐人尋思。